在對我國失業(yè)保險的變遷進行描述和評價的基礎上，分析了現(xiàn)行失業(yè)保險制度面臨的困境和原因，認為導致目前失業(yè)保險面臨巨大資金缺口的主要原因，是沒有根據(jù)失業(yè)保險的特點采取有針對性的措施。因此，必須以失業(yè)保險的特點為依據(jù)，在失業(yè)保險資金籌集、支付、管理上進行制度創(chuàng)新，促進失業(yè)保險制度進一步發(fā)展，為全面建設小康社會目標的順利實施提供必要的保證。

   　一、我國失業(yè)保險制度的變遷

　　1951年2月，我國頒布實施了《中華人民共和國勞動保險條例》。該條例對職工的生、老、病、死、傷殘、醫(yī)療等方面的待遇作了具體規(guī)定，初步確立了包括養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育、遺屬保險在內的社會保險的基本框架。但由于當時理論界不承認社會主義存在失業(yè)問題，因此，失業(yè)保險便被排除在社會保險體系之外。直到1986年，為了配合國有企業(yè)改革，實行勞動合同制，促進勞動力的合理流動，國務院頒發(fā)了《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》，這標志著我國失業(yè)保險制度的建立?！稌盒幸?guī)定》以當時國營企業(yè)的四類職工，即宣告破產的企業(yè)的職工、瀕臨破產企業(yè)的精簡人員、企業(yè)終止或解除勞動合同的工人、企業(yè)辭退的職工為實施對象；規(guī)定保險基金只由企業(yè)按全部職工標準工資總額的1%繳納，救濟金按本人標準工資的50%-75%發(fā)放，最長享受期為24個月?？梢?，《暫行規(guī)定》雖然對失業(yè)保險制度的主要構成要素如實施范圍、對象、資金來源、支付標準、管理機構都作了說明，但正如它的名稱一樣還帶有計劃經濟的色彩，其實施范圍狹窄，資金來源渠道單一，保障能力有限，保障待遇低，失業(yè)救濟性質明顯。

　　20世紀90年代以后，由于經濟改革的力度加大，國有企業(yè)富余人員問題浮出水面。為了進一步發(fā)揮失業(yè)保險在建立社會主義市場經濟體制改革中的作用，1993年國務院又頒發(fā)了《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》以代替1986年的《暫行規(guī)定》。但是與《暫行規(guī)定》相比，《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》的不同之處僅僅表現(xiàn)在：(1)享受對象增加了按照國家有關規(guī)定被撤消、解散的企業(yè)的職工、按照國家有關規(guī)定停產整頓企業(yè)被精減的職工兩類。(2)重新規(guī)定失業(yè)救濟金按當?shù)孛裾块T確定的社會救濟金的120%-150%發(fā)放。(3)規(guī)定失業(yè)保險基金實行市縣統(tǒng)籌，省可集中部分基金調劑使用?？梢?，《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》并沒有對《暫行規(guī)定》有大的突破和超越。失業(yè)保險原有的問題依然存在，在新的形勢下有些問題甚至更加尖銳和突出，從而導致了失業(yè)保險在經濟改革中沒有擔當起應有的責任，滯后于經濟的發(fā)展，在一定程度上延緩了改革的進程。

　　具體地說，90年代中后期，我國經濟改革迫切要求失業(yè)保險能擔當起保障國有企業(yè)富余職工進入市場以后的基本生活的重任。但是，由于《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》是從失業(yè)救濟的角度來設計失業(yè)保險制度的，不要求個人繳費，不要求失業(yè)者履行相應的義務，而作為失業(yè)保險金主要來源，企業(yè)繳納的失業(yè)保險費總額最多也不得超過職工工資總額的1%，因此，導致失業(yè)保險的保障功能十分脆弱。單一的資金來源渠道和有限的保險基金根本無法滿足國有企業(yè)富余職工進入市場以后的基本生活需要，于是，國家只能通過限制企業(yè)與職工解除勞動合同，失業(yè)保險機構只能通過嚴格失業(yè)保險的享受條件來控制領取失業(yè)保險救濟的人數(shù)，保證失業(yè)保險基金的平衡，客觀上使得企業(yè)的勞動用工制度改革無法到位。1997年，國有企業(yè)改革進入了攻堅階段，深化勞動用工制度改革已成為國企改革的關鍵，但作為配套措施的失業(yè)保險制度又不夠健全。所以，再就業(yè)工程便成為我國經濟轉軌時期一項過渡性的社會保障制度。國家通過建立下崗職工基本生活保障制度、失業(yè)保險制度、城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度，即“三條保障線”來保障下崗、失業(yè)職工的生活。

　　但是，將下崗職工分流到再就業(yè)服務中心，與讓他們直接進人勞動力市場，由勞動力市場調節(jié)就業(yè)畢竟不同?！跋聧彙笔且环N“準顯性失業(yè)”，在規(guī)范勞動關系、減輕企業(yè)負擔、為企業(yè)創(chuàng)造平等競爭的環(huán)境等方面還顯得不徹底。再就業(yè)工程也只是一種具有中國特色的過渡性的社會保障制度，只是通往市場就業(yè)的橋梁，存在著一些自身無法克服的缺陷。比如，由于下崗再就業(yè)這種調節(jié)方式本身的局限性，導致在再就業(yè)工程的實施過程中出現(xiàn)了“隱性就業(yè)”與下崗職工“生活保障權利虛置”兩種不正?，F(xiàn)象。因此，抓住國有企業(yè)調整經濟結構的有利時機，有步驟地、積極而又穩(wěn)妥地推進國有企業(yè)勞動就業(yè)機制的完全轉換勢在必行。于是，深化失業(yè)保險制度改革又提上了議事日程。在這種背景下，為了克服失業(yè)保險制度建立以來出現(xiàn)的一系列問題，改變失業(yè)保險嚴重滯后于經濟的發(fā)展而無法適應新形勢要求的局面，1999年1月22日，國務院發(fā)布了《失業(yè)保險條例》。

　　與1993年的《規(guī)定》相比，1999年國務院發(fā)布的《失業(yè)保險條例》，在完善失業(yè)保險制度、強化失業(yè)保險的保障功能、強調失業(yè)保險權利與義務的對應、體現(xiàn)失業(yè)保險的性質、保障職工合法權益方面無疑有很大的進步。這主要表現(xiàn)在：(1)確立了保障失業(yè)人員的基本生活和促進再就業(yè)的基本宗旨。(2)將失業(yè)保險的實施范圍擴大到城鎮(zhèn)各類企事業(yè)單位及其職工；(3)建立了國家、單位、職工三方負擔的籌資機制。用人單位的繳費比例提高到了工資總額的2%，職工個人按本人工資的1%繳納；(4)確定了失業(yè)保險待遇的享受條件、申領程序。《條例》規(guī)定領取失業(yè)保險金必須同時符合三個條件：一是按照規(guī)定參加失業(yè)保險，所在單位和本人已履行繳費義務滿一年；二是非因本人意愿中斷就業(yè)；三是已辦理失業(yè)保險登記，并有求職要求的。(5)重新調整了支出項目和支付標準。在支出項目安排上，強調了失業(yè)保險金及其相關支出，增加了職業(yè)介紹補貼的開支項目，取消了生產自救費和管理費。失業(yè)保險金的標準按照高于當?shù)爻鞘凶畹蜕畋Ｕ蠘藴?，低于當?shù)刈畹凸べY標準的原則制定。累計繳費1-5年的，領取失業(yè)保險金的最長期間為12個月，繳費5-10年的，領取失業(yè)保險金的最長期間為18個月，繳費10年以上的，領取失業(yè)保險金的最長期間為24個月。(6)提高了統(tǒng)籌層次，實行了市級統(tǒng)籌。(7)加強了基金管理，規(guī)定失業(yè)保險基金必須存入銀行的財政專戶，實行收支兩條線管理。

　　二、現(xiàn)行失業(yè)保險制度的困境

　　《失業(yè)保險條例》的頒布和實施，是我國失業(yè)保險制度發(fā)展的一個質的飛躍，標志著我國具有現(xiàn)代意義的失業(yè)保險制度的形成，其影響是巨大和深遠的。但是，它還有許多需要完善的地方，尤其是在新形勢下，我國失業(yè)保險又面臨新的問題和挑戰(zhàn)。

　　為了配合國有企業(yè)的進一步改革，建立一個獨立于企業(yè)之外的失業(yè)保險制度，我國已確立了在“十五”期間基本建立與市場經濟相配套的勞動就業(yè)體制的目標。下崗職工將不再進入企業(yè)再就業(yè)服務中心，原來滯留在企業(yè)中的下崗職工也將陸續(xù)進入勞動力市場，由失業(yè)保險為他們提供基本生活保障。這樣，三條保障線，就歸并為二條保障線，下崗再就業(yè)基本生活保障制度將退出歷史舞臺，失業(yè)保險制度被推到了前臺，它承擔起原來由下崗再就業(yè)基本生活保障制度分擔的保障責任。但是在《失業(yè)保險條例》實施的幾年時間里，各地的實踐表明，失業(yè)保險制度還有待于進一步創(chuàng)新。否則，無法抵御失業(yè)保險可能存在的風險，將影響經濟目標的順利實現(xiàn)。現(xiàn)在失業(yè)保險面臨的最大困難是，擴大覆蓋面和資金收繳阻力重重，基金的存量不多。目前在有的地方，事業(yè)單位、三資企業(yè)和私營企業(yè)只有很少一部分進入失業(yè)保險的覆蓋范圍，擴大覆蓋面的工作遇到很大的阻力，即便是已進入覆蓋范圍的單位，收繳率也不高。但是隨著改革的進一步深化，失業(yè)保險金的需求量卻很大，失業(yè)保險基金面臨巨大的資金缺口。

　　那么，是什么原因造成了當前失業(yè)保險金收繳困難呢？除了一些無法控制的客觀因素，如國有企業(yè)不景氣，地方財政狀況不好，個人經濟實力有限等等之外，主要的原因是：

　　(1)沒有針對失業(yè)保險的特點來進行失業(yè)保險制度的設計，失業(yè)保險金的征繳缺乏強有力的手段和激勵機制。失業(yè)保險較養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險更具有互濟性，因此，一些經濟效益比較穩(wěn)定的國有單位及其職工就不愿意進入失業(yè)保險，或不愿意繳費，覺得交這一筆保險費純粹是為他人作貢獻。一些三資企業(yè)和民營企業(yè)的領導則認為自己企業(yè)員工自愿流動現(xiàn)象頻繁，故不存在失業(yè)問題，企業(yè)也不想?yún)⒓邮I(yè)保險。他們把失業(yè)保險看成是一種額外的?