2015年末召開的中央經(jīng)濟工作會議，提出推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的“三去一降一補”五大任務(wù)，其中鋼鐵行業(yè)、煤炭行業(yè)的去產(chǎn)能任務(wù)是重中之重。2000年以來，鋼鐵行業(yè)、煤炭行業(yè)多次成為重復建設(shè)、產(chǎn)能過剩治理和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點行業(yè)，政府為此投入了大量人力物力財力。如2016年，中央財政設(shè)立工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項獎補資金，規(guī)模達兩年1000億元。更值得關(guān)注的是，近年來產(chǎn)能過剩問題不僅存在于鋼鐵、煤炭等傳統(tǒng)行業(yè)，而且開始向光伏、多晶硅等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)蔓延。從這個意義上講，厘清過剩產(chǎn)能產(chǎn)生的復雜原因及其背后的體制機制根源，是有效去產(chǎn)能的關(guān)鍵。對于鋼鐵行業(yè)的產(chǎn)能過剩，有兩個問題需要引起各界思考：一是鋼鐵行業(yè)的去產(chǎn)能問題為什么會循環(huán)反復地出現(xiàn)？二是缺水少礦的河北為什么會成為我國最大的鋼鐵基地？從這兩個問題的觀察和思考出發(fā)，可以正本清源，追溯產(chǎn)能過剩問題紛繁表象背后的真正邏輯，并從根本上找到應(yīng)對諸多行業(yè)產(chǎn)能過剩之道。

      判斷產(chǎn)能是否過剩是一項困難的工作

      產(chǎn)能過剩這一概念從字面上很容易理解，就是指產(chǎn)能供給大于需求，供給能力存在一定閑置。與國外主要基于產(chǎn)業(yè)組織和市場結(jié)構(gòu)等微觀視角的研究方法略有不同，國內(nèi)研究較多強調(diào)從整體行業(yè)，或者宏觀經(jīng)濟視角看待產(chǎn)能過剩問題，此時，就必須區(qū)分宏觀與微觀、正常的需求波動與體制性供給過剩、即期產(chǎn)能過剩與預期產(chǎn)能過剩等多方面的內(nèi)容。從這個意義上講，在統(tǒng)計上準確判斷產(chǎn)能過剩，尤其是行業(yè)一段時期之后的產(chǎn)能過剩程度，十分困難。其中，最大的一個難點在于預測一個行業(yè)未來的供需狀態(tài)都存在很大不確定性?？缭竭@種信息鴻溝，無論是對企業(yè)自身而言，還是對政府部門而言，都是極大的挑戰(zhàn)。20世紀上半期，以米塞斯、哈耶克為代表的“奧地利學派”和以泰勒、蘭格為代表的“新古典市場社會主義學派”，圍繞著社會主義經(jīng)濟核算問題展開了一場論戰(zhàn)，其中涉及中央計劃者是否能夠預測產(chǎn)品供求和價格等問題。在哈耶克看來，判斷一個行業(yè)未來的供需狀況需要大量的信息，中央計劃者不可能了解產(chǎn)品的所有相關(guān)信息。他甚至認為，由于激勵問題，中央計劃者根本不會盡可能地利用一切可資利用的知識參與到經(jīng)濟生活中。但蘭格卻持相反的觀點，他認為中央計劃者對整個經(jīng)濟體制的了解要比私人企業(yè)廣泛得多，因此中央計劃者可以模擬市場，從而實現(xiàn)社會經(jīng)濟的一般均衡。哈耶克對蘭格模式進行了批判：“第一，真正負責的人并不是企業(yè)家而是那些批準企業(yè)家決策的政府官員；第二，所有棘手的難題實際上都是因創(chuàng)新自由及責任判定這兩個問題的不明確而產(chǎn)生的，而這兩個問題的存在又往往是與官僚制度緊密聯(lián)系在一起的?！?

      事實上，蘭格的思想在當下的中國擁躉頗多。一種流行的看法是，政府部門對于行業(yè)供求動態(tài)狀況的了解好于單個企業(yè)，在判斷產(chǎn)能是否過剩方面勝過企業(yè)。這是潛伏在眾多專家和學者大腦中的計劃經(jīng)濟觀念的衍生品。在企業(yè)相對獨立的市場經(jīng)濟狀況下，除非假定政府部門的工作人員比企業(yè)部門的工作人員更聰明，擁有的行業(yè)信息更多，否則僅能認為政府部門對未來的判斷和一個企業(yè)的判斷是相同的。然而，我國眾多案例表明，在現(xiàn)實社會經(jīng)濟生活中，政府部門對未來行業(yè)供求的判斷能力可能要劣于行業(yè)中單個企業(yè)的判斷能力，因為政府部門沒有人才優(yōu)勢、信息優(yōu)勢，也缺乏物質(zhì)激勵和努力工作的激勵。更為重要的是，政府部門對行業(yè)供需狀況的判斷劣于市場中多個企業(yè)判斷后形成的行業(yè)供需狀況的自然結(jié)果。因為市場過程是系統(tǒng)性的、相互協(xié)調(diào)的一系列計劃修正，是分散的信息傳遞和知識交換而形成的最終結(jié)果，這恰恰是市場在資源配置中起決定性作用的機理所在。

      在判斷行業(yè)產(chǎn)能過剩方面，我國有眾多案例需要進一步探究。2003年是中國鋼鐵業(yè)的高速發(fā)展之年，鋼鐵行業(yè)固定資產(chǎn)投資額同比增長180.76%，整個行業(yè)高熱不止，進入鋼鐵行業(yè)的企業(yè)越來越多。著名的鐵本事件就發(fā)生在這一時期。2003年12月，國家出臺了《關(guān)于制止鋼鐵行業(yè)盲目投資的若干意見》后，鐵本項目被緊急叫停。但是，盡管國家三令五申，我國鋼鐵行業(yè)仍迎來了大發(fā)展，2016年粗鋼、鋼材產(chǎn)量分別為80836.57萬噸、113801.24萬噸，為2003年的3.64倍和4.72倍。類似的典型案例也出現(xiàn)在電力、汽車、光伏等十幾個行業(yè)。亞洲金融危機期間，我國用電增長放緩，出現(xiàn)暫時性電力富余，部分地區(qū)出現(xiàn)“窩電”現(xiàn)象。相關(guān)政府部門對電力供需關(guān)系發(fā)生誤判，并導致嚴重決策失誤。從1999年至2002年的四年間，發(fā)電裝機的增長率逐年下降，分別為7.7%、6.9%、6%和5.3%。伴隨經(jīng)濟好轉(zhuǎn)，2004年上半年全國有24個省級電網(wǎng)出現(xiàn)拉閘限電現(xiàn)象，2004年成為中國歷史上最強電荒之年。此外，2006年出臺的《關(guān)于汽車工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整意見的通知》（下稱《通知》）預計，我國汽車市場需求不到600萬輛，全行業(yè)產(chǎn)能卻達到800萬輛，產(chǎn)能過剩的苗頭已經(jīng)顯現(xiàn)，并有可能進一步加劇。為此，《通知》提出了多項措施，尋求結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)能調(diào)控。不過，根據(jù)中國汽協(xié)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2016年我國汽車產(chǎn)量為2811.88萬輛，銷量為2802.82萬輛。

      政府行政方式對去產(chǎn)能的影響

      一個行業(yè)的產(chǎn)品供需是一個動態(tài)平衡的過程。一段時期供給大于需求，就出現(xiàn)產(chǎn)能過剩，產(chǎn)品價格下降；一段時間供給少于需求，則就會出現(xiàn)產(chǎn)能不足，產(chǎn)品價格上升。因此，在一段時期行業(yè)供需不平衡是市場經(jīng)濟常有的現(xiàn)象。在短期出現(xiàn)行業(yè)供需失衡而未出現(xiàn)產(chǎn)能嚴重過剩的情況下，政府部門也常常提出產(chǎn)能過剩的問題。這種情形的出現(xiàn)或是政府部門判斷失誤，但更多情況下是大型低效企業(yè)游說政府部門的結(jié)果，結(jié)果導致行業(yè)受到管制、低效企業(yè)得以維持，行業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級緩慢。例如，2006年相關(guān)部委已經(jīng)認為，鋼鐵、電解鋁、電石、鐵合金、焦炭、汽車等行業(yè)產(chǎn)能已經(jīng)出現(xiàn)明顯過剩；水泥、煤炭、電力、紡織等行業(yè)雖然產(chǎn)需基本平衡，但在建規(guī)模很大，也潛藏著產(chǎn)能過剩問題，并出臺了多項化解產(chǎn)能過剩的政策措施，花費了巨額的財政資金應(yīng)對當時的所謂產(chǎn)能過剩問題。但上述多數(shù)行業(yè)2006年與2016年產(chǎn)銷量對比卻顯示，多數(shù)行業(yè)并沒有出現(xiàn)嚴重的產(chǎn)能過剩，但由于進入這些行業(yè)受到管制，缺乏競爭導致低效企業(yè)大行其道，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級進展緩慢。

      一些情況下行業(yè)出現(xiàn)嚴重產(chǎn)能過剩，這被稱之為市場失靈。在這種狀況下，常常有專家學者認為市場自我化解產(chǎn)能過剩需要的時間長，會導致社會資源的浪費，而政府行政去產(chǎn)能可以更快。這種論調(diào)既沒有理論支撐，也沒有實證支持，在邏輯上也講不通。在產(chǎn)能過剩已經(jīng)出現(xiàn)的情況下，無論是市場自身化解過剩產(chǎn)能，還是政府部門參與化解產(chǎn)能，已形成的過剩產(chǎn)能都形成了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的固定成本。在產(chǎn)能過剩成為既定事實的情況下，需要論證市場自我化解產(chǎn)能過剩與政府通過控制產(chǎn)量、管制價格、給予補貼等行政方式化解產(chǎn)能過剩兩種方式的優(yōu)劣問題。但是，即使行業(yè)出現(xiàn)了嚴重過剩產(chǎn)能情況，政府部門參與行業(yè)去產(chǎn)能的負面影響仍不容忽視。

      首先，政府部門行政手段去產(chǎn)能改變了市場的激勵約束機制，干擾了行業(yè)的正常調(diào)整，加大了行業(yè)供需的波動。在政府行政去產(chǎn)能的情況下，一些企業(yè)預計未來產(chǎn)量減少、價格上漲，單個企業(yè)的最佳應(yīng)對策略是增加產(chǎn)量而不是按照政府部門的要求減少產(chǎn)量。在政府部門通過行政手段控制產(chǎn)量的情況下會推升價格，價格上漲會提高原來處于盈虧平衡的企業(yè)盈利水平，刺激企業(yè)提高產(chǎn)量，導致產(chǎn)量的實際上漲。2016年我國鋼鐵行業(yè)產(chǎn)量增加和價格上漲現(xiàn)象是值得思考的案例。我國鋼鐵生產(chǎn)企業(yè)眾多，產(chǎn)業(yè)集中度低。這樣的市場結(jié)構(gòu)決定了只要還存在盈利，企業(yè)就有足夠的動力增產(chǎn)。受價格下降的影響，社會各方對鋼材的下游需求基本上持較為悲觀的態(tài)度，生鐵、粗鋼、鋼材產(chǎn)量在2015年2月至2016年6月累計同比是下降的。在相關(guān)政府部門行政性方式去產(chǎn)能的背景下，加之受房地產(chǎn)行業(yè)、汽車行業(yè)等需求端的影響，國內(nèi)鋼材供需調(diào)整，導致了粗鋼等行業(yè)的價格與產(chǎn)量雙上升的局面。

      其次，政府行政方式去產(chǎn)能會導致行業(yè)產(chǎn)能過剩周期性地出現(xiàn)，也不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。考察我國鋼鐵行業(yè)去產(chǎn)能的歷史，治理政策大多以嚴格的項目審批、嚴格的市場準入等行政手段為主。雖然2003年以后開始強調(diào)發(fā)揮市場的作用，但在具體措施上仍然主要依賴行政手段。以行政手段