能耗雙控歷史沿革

“十一五”期間，國務(wù)院成立節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組，做出加強(qiáng)節(jié)能工作的決定，“十一五”國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要提出了單位GDP能耗降低20％的約束性目標(biāo)。通過能耗控制促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步，“十一五”期間我國以年均6.7%的能耗增速支持了年均11.3%的GDP增長，單位GDP能耗降低了19.1%，基本完成目標(biāo)任務(wù)。

“十二五”期間，國家把單位GDP能耗降低作為約束性指標(biāo)的同時(shí)，首提合理控制能源消費(fèi)總量要求，但未制定具體總量控制目標(biāo)。2011年國務(wù)院印發(fā)《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》，要求到2015年全國單位GDP能耗較2010年下降16%。能耗控制繼續(xù)發(fā)揮促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步關(guān)鍵作用，“十二五”期間我國以年均3.6%的能耗增速支持了年均7.9%的GDP增長，單位GDP能耗降低了18.4%，超額完成目標(biāo)任務(wù)。

十三五”期間，國家在“十一五”“十二五”節(jié)能工作基礎(chǔ)上，實(shí)施能耗總量和強(qiáng)度“雙控”行動(dòng)。2017年國務(wù)院印發(fā)《“十三五”節(jié)能減排綜合性工作方案》，要求到2020年單位GDP能耗比2015年降低15%，能源消費(fèi)總量要控制在50億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以內(nèi)。從實(shí)際情況看，“十三五”時(shí)期我國能源消費(fèi)總量控制在了50億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以內(nèi)，但單位GDP能耗僅降低13.2%，未完成目標(biāo)任務(wù)。

進(jìn)入“十四五”，“雙碳”目標(biāo)背景下節(jié)能降碳要求更高，“十四五”國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃與2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出了全國單位GDP能耗和二氧化碳排放分別降低13.5%、18%的節(jié)能目標(biāo)，要求2021年單位GDP能耗降低3%，節(jié)能任務(wù)更加艱巨?？v觀最近三次通報(bào)，能耗強(qiáng)度降幅控制方面，寧夏、廣西和廣東等三?。▍^(qū)）長期一級(jí)預(yù)警，新疆、陜西、浙江、安徽、黑龍江和遼寧等六?。▍^(qū)）始終未達(dá)標(biāo)；能源消費(fèi)總量控制方面，云南持續(xù)一級(jí)預(yù)警，寧夏、廣東、浙江和安徽四省（區(qū)）始終未達(dá)標(biāo)，全國節(jié)能形勢(shì)嚴(yán)峻。

能耗雙控趨勢(shì)與建議

一是能源消費(fèi)剛性增長，能耗雙控面臨更大壓力。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)能轉(zhuǎn)換，能源消費(fèi)與經(jīng)濟(jì)增長逐步呈現(xiàn)若脫鉤態(tài)勢(shì)，近年來我國能源消費(fèi)增速明顯低于經(jīng)濟(jì)增速。但我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中二產(chǎn)比重仍然較高、高耗能行業(yè)比重依舊較大，當(dāng)前全國單位GDP能耗是世界平均水平的1.5倍，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)能源消耗的依賴仍然較強(qiáng)，短期內(nèi)能源消費(fèi)與經(jīng)濟(jì)增長難以完成脫鉤。同時(shí)我國仍處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)中有進(jìn)，居民生活、交通等領(lǐng)域用能持續(xù)增長，能源消費(fèi)剛性需求依舊旺盛，能耗雙控面臨較大壓力。

二是傳統(tǒng)節(jié)能難度逐漸增大，節(jié)能挖潛手段日趨多元。隨著節(jié)能工作不斷深入，成本低、見效快的傳統(tǒng)技術(shù)節(jié)能方式已普遍應(yīng)用實(shí)施，節(jié)能挖潛難度逐漸增大。同時(shí)節(jié)能挖潛正在朝著技術(shù)節(jié)能、結(jié)構(gòu)節(jié)能、管理節(jié)能并重轉(zhuǎn)變，圍繞技術(shù)節(jié)能創(chuàng)新，加強(qiáng)拓展跨部門、跨行業(yè)節(jié)能潛力催生出更多新業(yè)態(tài)；圍繞產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，持續(xù)挖掘結(jié)構(gòu)節(jié)能空間越來越受到重視；圍繞管理節(jié)能見效，完善能源市場信號(hào)、推動(dòng)外部成本內(nèi)部化的能源價(jià)格改革進(jìn)程正在提速。節(jié)能挖潛正進(jìn)入新階段、呈現(xiàn)新特征，為能耗雙控提供了有力保障，“十四五”期間國家在結(jié)構(gòu)節(jié)能、技術(shù)節(jié)能、管理節(jié)能上既有更高目標(biāo)要求、也有更大發(fā)展空間。

三是嚴(yán)格控制能耗強(qiáng)度，能耗總量適度差異化管理。越來越多專家指出，在嚴(yán)格控制能耗強(qiáng)度的基礎(chǔ)上，要堅(jiān)持共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，充分考慮重大項(xiàng)目布局、區(qū)域發(fā)展差異、能源消費(fèi)現(xiàn)狀、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征等因素，分區(qū)域調(diào)整優(yōu)化能耗總量控制，更好發(fā)揮能耗雙控指揮棒作用。國家發(fā)改委也表示，將進(jìn)一步完善和強(qiáng)化能耗“雙控”制度。由于能耗強(qiáng)度是影響碳排放強(qiáng)度的關(guān)鍵因素，“雙碳”目標(biāo)下，不過多考慮區(qū)域差異，嚴(yán)控能耗強(qiáng)度是必然要求。但能耗總量事關(guān)區(qū)域發(fā)展，應(yīng)綜合考慮經(jīng)濟(jì)增長潛力、可再生能源消納等情況，合理測(cè)定、彈性控制。進(jìn)一步完善能耗雙控目標(biāo)分配制度、優(yōu)化能耗雙控指標(biāo)任務(wù)分解、彈性控制能源消費(fèi)總量，才能平衡好發(fā)展與降碳的關(guān)系。

四是市場引導(dǎo)作用仍待激發(fā)，市場融合銜接至關(guān)重要。開展用能權(quán)交易，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，有助于促進(jìn)企業(yè)節(jié)能減排、轉(zhuǎn)型升級(jí)。2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，首提推行用能權(quán)交易制度。2016年7月，國家發(fā)改委印發(fā)《用能權(quán)有償使用和交易制度試點(diǎn)方案》，明確在浙江、福建、河南、四川省開展用能權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)。今年政府工作報(bào)告指出，要加快建設(shè)全國用能權(quán)和碳排放權(quán)交易市場。目前試點(diǎn)區(qū)域用能權(quán)交易量較少，初額分配、核定、交易等關(guān)鍵環(huán)節(jié)還在進(jìn)一步理順，整體來看用能權(quán)交易尚未真正進(jìn)入實(shí)質(zhì)應(yīng)用階段。同時(shí)用能權(quán)交易和碳排放權(quán)交易作為推動(dòng)節(jié)能降碳的重要市場化手段，兩者在交易對(duì)象和市場機(jī)制等方面的政策設(shè)計(jì)多有重疊。需要合理設(shè)計(jì)兩個(gè)市場的互認(rèn)抵扣機(jī)制、科學(xué)做好兩個(gè)市場的有機(jī)銜接，此外還需要加強(qiáng)兩個(gè)市場對(duì)電力市場的影響分析，深入開展市場機(jī)制銜接、價(jià)格信號(hào)傳導(dǎo)等研究，才能充分發(fā)揮市場作用，引導(dǎo)企業(yè)節(jié)能降碳。